打击犯罪与保护人权的艰难平衡
----评刑诉法修正案中侦查程序部分中的争议问题

高一飞/聂子龙


原载《河北法学》2012年第2期第48—56页，引用时请注明出处。
【摘要】现行刑诉法自1979年制定后于今迎来了第二次大面积修改。针对此次修改，尤其是对有关侦查程序的修改，有人忧虑其是刑诉法条款倒退的表现。通过对秘密拘留和逮捕、传唤和拘传时间的延长、技术侦查措施的引入和沉默权与如实供述这四个方面进行理性分析并提出完善建议，指出此次修正案在侦查程序的修改中，兼顾了打击犯罪和保护人权两方面，整体上是有进步的。对于其不细致、不周全、有矛盾而可能导致实施者自由裁量权滥用的地方，需要进行合理的完善。
【关键词】刑诉法修改；秘密拘留和逮捕；传唤和拘传；技术侦查；沉默权和如实供述
The Hard Balance between Fight against Crime and Protecting Human Rights
Professor Gao Yifei, Nie Zilong
Law School, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing, China,400000.
【Abstract】The existing Criminal Procedure Law is to be modified the second time thoroughly since its enactment in 1979. About this modification, especially the investigation process, some people worried that provisions of the Criminal Procedure Law are going to roll-back. By making rationalized analysis and therefore providing suggestions in four areas, including the custody or arrest in secret, period of summons and internments extending, the introduce of technical investigation and the relationship between silence and truthfully statement, this paper find that the amendment in the investigative progress by considering the fight against crime and protecting human rights is a step forward overall. However, there are some question so incomplete, incorrect and contradictive which may shall cause the abuse of the executors be modified.
【Key Words】the modification of Criminal Procedure Law；custody or arrest in secret ；summons and internments；technical investigation；silence and truthfully statement.

自1996年全国人大对刑诉法进行一次修改以来，现行刑诉法乃于1979年制定后迎来了第二次大面积修改。此次修正案条文共有99条之多，拟将刑诉法由225条增加到285条。修改的内容在证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等七个方面都有所涉及。全国人大常委会已将此次刑诉法修正草案公布于中国人大网（www.npa.gov.cn）, 并规定今年9月30 日前为向社会征求意见的期间，与此同时，全国人大常委会法工委副主任郎胜作的草案说明和草案修正前后对照表也一并予以公布。
刑事诉讼制度作为基本的法律制度对我国社会主义法治建设起到了重要的推动效果。与此同时，“现代刑事诉讼还是一种利益多元的制度。既要打击犯罪，又要保护权利；既要实体公正、又要程序正当；既要维护公正，又要实现效率。因此，它必然是一种权力约束的，即国家权力相互制衡，国家权力与公民权利能够实现相对平衡的制度”。 而最能体现打击犯罪与保护人权两者的关系如何得到平衡的地方就是刑事诉讼中的侦查程序。
对有关侦查程序的修改关注中，有人忧虑其出现了倒退。 在此，笔者下文拟从刑事诉讼法侦查程序修改中让人关注最多的四个热点问题，即：秘密拘留和逮捕、传唤和拘传时间的延长、技术侦查措施的引入、沉默权与如实供述义务的规定谈谈自己的看法。
一、关于秘密拘留和逮捕
在强制措施的规定中，现行刑事诉讼法共界定了五类，即包括拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。此五类强制措施规定在第一编第六章，共27个条文。此次修正案对于强制措施依然坚持采用了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕这五类措施，拟规定在第一编第六章，共36个条文。
在有关强制措施的规定中，首先需要面对的问题便是拘留和逮捕是否可以秘密进行？在执行拘留和逮捕等强制措施时采取通知亲属或辩护人的措施，是为了防止秘密羁押带来的对人身自由的不适当限制，杜绝“黑暗的权力行使的危险性”。 因此，在拘留、逮捕与监视居住的同时进行对家属的告知，也是对被拘留、逮捕或监视居住人在羁押时合法权利的保护。
修正案第八十四条规定：“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时。除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪，通知可能有碍侦查的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在拘留后二十四小时以内，通知被拘留人的家属。”修正案第九十二条规定：“逮捕后，应当立即将被逮捕人送看守所羁押。除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪，通知可能有碍侦查的情形以外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在逮捕后二十四小时以内，通知被逮捕人的家属。”
因“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，通知可能有碍侦查”为理由而不在二十四小时内通知被监视居住人的家属已是在侦查过程中通过限制部分公民的权利进而扩大打击某些严重犯罪的权力，这是通过在执行中采用秘密的方式进行而对权力方面的倾斜。在拘留和逮捕的情况下，通知拘留和逮捕人的家属仍应该是原则，而不通知的行为是例外情况。在国外的立法实践中，亦存在为了打击犯罪所需而合理限制部分公民权利的情况。如《俄罗斯刑事诉讼法典》第96条第4款规定“如果为了审前调查的利益必须对拘捕犯罪嫌疑人的事实保密，则经检察长同意可以不进行通知，但犯罪嫌疑人是未成年人的情形除外。”虽然在俄罗斯对犯罪嫌疑人的拘捕并不必然导致长时期的羁押，但也体现出其在特殊情况下对打击犯罪与保护人权之间做出艰难选择的态度。
从国际规则来看，直接规范秘密剥夺自由规则的文件是《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》（联合国人权理事会 2006年6月29日第1/1号决议通过，现在已经有94个国家签署，中国虽然还没有批准加入。），该公约第二十条也对刑事调查情况下必要的推迟通知家属作了肯定，规定通知相关信息“只有在对某人采取法律保护措施，且剥夺自由受到司法控制的条件下，或者转交资料会对该人的隐私或安全造成不利影响、妨碍刑事调查，或出于其他相当原因，方可作为例外。”所以，有人以《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》为依据指责修正案规定的秘密拘留、逮捕违背国际人权公约 的说法是没有根据的。对某些案件采取通知家属的例外规定，对于被执行拘留和逮捕的犯罪嫌疑人，其某些权利将受到影响，但是，此类案件对整个社会的危害程度也是难以估量的，立法者在此唯有通过赋予侦查机关更多的权力打击犯罪才不至于让更多的无辜者遭受到可能的危险。
在这次修正案拘留、逮捕后通知家属的例外规定中，有两个具体问题令人关注，一是针对哪些犯罪的嫌疑人适用，二是推迟的时间到底是多长。
首先，从犯罪的嫌疑人的适用范围来看。修正案条款将推迟通知家属的犯罪范围确定为“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪”。“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪”之后的“等严重犯罪”规定属于概括性授权，对待必要的概括性授权，需要合理控制其范围，否则有可能被执法人员无限进行扩大解释。笔者建议可以规定为可能处以10年以上有期徒刑的犯罪为“严重犯罪”，以此便能更规范地限制秘密拘留和逮捕的适用范围，防止其恣意性。当然具体的标准还可以商榷，但必须经过立法部门听取各方面意见、认真论证一个具体的时间，因为秘密拘留、逮捕是通过国家权力让一个人在一定时间内失踪，它不仅关乎被拘留、逮捕者的利益，也关系到其亲属的知情权和国家对犯罪嫌疑人亲属的基本人道，是非常严重的侦查措施，使用应当非常严谨、慎重。
其次，通知家属的时间最迟应当是什么时间，因为推迟通知不能是无限期的。对此，笔者建议对家属限制告知的期限以72小时为底线，这是我们中国人通常所讲的“三天三夜”， 是中国常理常情中失去联络或者离家后最能引起家人和亲友担心的时间。从情理上来看，经过这么长时间，家属却不知道，会出现担心出事了、失踪了的情况，超过72小时的时间不通知家属会违背基本的人伦道德。三天三夜之后通知家属可能影响案件侦破，但是我们知道，其实刑讯逼供也有对案件侦破有益，之所以禁止，是因为违背了基本的道德底线。因此，我们不能单纯以破案需要作为通知家属的时间标准，拘留、逮捕后通知家属的时间也要尊重基本道德和人伦亲情。另外，一个人超出72小时仍然下落不明，必然导致家属和亲友对这一失踪情况的传播，甚至于采取向公安机关报案、广告寻人等措施，这会引起不必要的恐慌和其他社会不稳定因素。
另外，拘留（逮捕）未成年人时，应当及时通知其家属，这是基本的法治伦理，但修正案新增加的“未成年人犯罪案件诉讼程序”（修正案第五篇第一章）并没有对此作出特别规定。所以，修正案第八十四、九十二条对于未成年人应当作例外规定。
因此，我们建议对修正案第八十四、九十二条拘留、逮捕条款的延迟通知部分的内容修改为：
除无法通知的情形以外，应当把拘留（逮捕）的原因和羁押的处所，在逮捕（逮捕）后二十四小时以内，通知被拘留（逮捕）人的家属。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪及可能判处10年以上有期徒刑的严重犯罪，通知可能有碍侦查的情形，通知被拘留（逮捕）人的家属可以延长到72小时，但犯罪嫌疑人是未成年人的情形除外。
二、关于传唤和拘传时间的延长
现行刑诉法第九十二条规定：“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。”修正案第一百一十六条规定：“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时。”此处对传唤、拘传时间的延长也引来对犯罪嫌疑人人身权利可能受到更多侵害的担忧。以对犯罪嫌疑人的人身权利保护为出发点的话，即使是在“案情重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施”的案件中，二十四小时的传唤和拘传的时间也比现行刑诉法规定的时间延长了一倍，将导致被传唤和拘传的犯罪嫌疑人接受讯问的疲劳度加倍延长，甚至此种延长的方式有被视为变相刑讯逼供的可能。并且，由于对“案情重大、复杂”的划分同样存在不明确的指示，也势必对传唤、拘传时间的延长带来更严重的权力滥用的可能。
而在具体的实践操作中，“传唤、拘传之后，一旦侦查人员认为被传唤、拘传人员嫌疑重大，通常会考虑进一步收集证据以便呈报刑拘，而侦查机关所掌握的刑拘标准较为严格，这就造成到案阶段的查证负担较重。” 事实上，在传唤、拘传后，侦查人员对犯罪嫌疑人、被告人的讯问需要耗费大量的时间和精力，并且在相对复杂的案件中更需要大量的时间来讯问。除了讯问，侦查人员往往还需要对其它证据进行收集查证，这更加剧了传唤、拘传对时间要求的可能性。因此，在某些案情复杂的情况下，合理延长传唤、拘传的时间实为必要之举。以法律的形式对传唤、拘传的时间进行延长，一方面可以避免侦查人员避免因怕超过法律规定的时间而采用非法行为的强制到案措施；另一方面，在某些案情复杂的情况下合理延长时间也是传唤、拘传时讯问和收集查证证据的客观需要。
某些案情复杂的情况下传唤、拘传的期限应该得到延长，那么延长至多久才比较合理呢？对此我们可以将国外相关制度作为参考。根据《德国刑事诉讼法典》第一百三十三条规定：“（一）对被指控人要以书面传唤到场就讯。（二）传唤时可以作若经传不到则将拘传的警告。”其第一百三十四条规定：“（一）构成签发逮捕令的理由时，对被指控人可以立即拘传。（二）拘传令应当准确写明被指控人，所被指控的犯罪行为，拘传原因。”而至于拘传令对被指控人的人身自由至多可以约束多久，《德国刑事诉讼法典》第一百三十五条规定为：“拘传时，应当将被指控人立即解送法官予以讯问。不允许依据拘传令将被指控人扣留超过拘传后的第二日结束。”此处表明，在德国依据拘传令对被指控人的人身自由限制最多不得超过四十八小时，即拘传的期限应以四十八小时为限。《日本刑事诉讼法》第五十九条亦规定：“已经拘传的被告人，应当自带到法院之时起24小时以内释放。但在该时间内已经签发羁押证时，不在此限。”可见，即使与所谓法治发达国家相比，现行刑诉法规定的在所有情况下拘传和传唤时间都不得超过十二小时也仍显偏短。较短的拘传和传唤时间，使得侦查机关刻意规避采用拘传和传唤的方式强制犯罪嫌疑人到案，也不利于侦查机关收集合理的证据材料以明确后续侦查工作的需要。因此，修正案中的规定符合侦查的实际需要、符合打击犯罪的规律。
修正案中存在的问题是，对何谓“案情重大、复杂”的情形，修正案没有进行细致说明，容易导致执法机关将例外作为常态。何为“案情重大、复杂”，笔者建议可以根据第六十九条（修正案为第90条）中对于已经拘留的人报请批捕时“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”的规定，将“案情重大、复杂”具体化为“流窜作案、多次作案、结伙作案的”的情况，理由是，两者都是针对于情况紧急下对于嫌疑人采取的一种到案措施，性质相同，其延长的原因也应当相同，完全可以在延长的条件上采用相同标准。
基于以上原因，笔者建议将修正案第一百一十六条修改为：
传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；但对流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，需要采取拘留、逮捕措施的，可以将传唤、拘传持续的时间延长到二十四小时。
三、关于技术侦查措施
修正案拟在第二编第二章侦查中新增第八节技术侦查的规定，此节有关技术侦查的规定共5条，而此5条同样引起了广大民众的关注。根据修正案第一百四十七条的规定：“公安机关在立案后，对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。人民检察院在立案后，对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。追捕被通缉或者被批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人，经过批准，可以采取追捕所必需的技术侦查措施。技术侦查措施由公安机关执行。”
因为技术侦查措施的规定极易对公民享有的生命、财产和人身自由等私权利产生威胁甚至侵害，可以说这部分的每一处修改都可能引起学者和民众的特别注意。此次技术侦查措施的引入也是立法上第一次以刑事诉讼法的模式对其加以规定。面对技术侦查可能带来的对公民合法权利的损害，对此次刑诉法修改究竟是进步还是退步的疑问便被提出。所谓“秘密侦查被合法化，刑诉法条款修改倒退” 的说法是不负责任的，是对刑事诉讼法基本规则的误解，因为在任何一个国家，技术侦查都不可以避免，关键是要法治化，即一要有法律规定，二要规定的适当、合理。“从侦查手段的运用角度上说，技术侦查手段的运用并不必然导致侵犯人权，任何侦查手段如果不加遏制都存在被滥用的可能。从人权保障的角度讲，技术侦查手段只要使用得当，未必侵犯公民权利。” “秘密侦查被合法化”并不是倒退，最可怕的是没有合法化，却在使用秘密侦查，即最大的危险在于没有法律上的规则可循，却可以为所欲为。
正如陈卫东教授所说：秘密侦查的合法化是世界各国现代刑事诉讼制度发展过程中的通例，是近半个世纪以来世界刑事诉讼发展进程中的特别引人注目的共同趋势之一。这一趋势产生的背景主要有三：首先是各种隐形犯罪类型的不断涌现，客观上要求侦查机关唯有启用秘密侦查手段才能加以有效回应；其次常规侦查手段的控制日益严格，秘密侦查手段作为替代性措施得以大幅度扩张；最后秘密侦查的广泛使用代表着社会控制方式的转变，是社会发展自身的要求，工业社会、陌生人社会、多元社会、流动社会的形成导致传统的社会控制方式失灵，社会控制的方式只能因应社会的变迁与人类行为模式的变迁，由强制转为秘密监控与欺骗引诱。秘密侦查的合法化是因应社会发展客观情势的必然趋势，其合法化进程值得肯定。 可以说，作为同犯罪行为作斗争的必然产物，技术侦查因其具有特殊的侦查效果，能够解决侦查权力运作的现实困境而必然需要得到刑事诉讼法合理授权。
在我国现行刑诉法的规定中，对于以监听、诱惑侦查等特殊侦查行为为内容的“技术侦查”行为，刑诉法没有明确的法条规定，但实践中却被所有侦查机关使用。在实践中，有关技术侦查的法条规定主要来源于《国家安全法》和《人民警察法》。在我国有关“技术侦查”的法律规定最早出现在1993年《国家安全法》中，当时甚至采纳半军事化的称谓，即“技术侦察措施”。该法第10条规定：“国家安全机关因侦察危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”1995年《人民警察法》第16条对此作了扩大规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”
根据现有法律的规定，对于技术侦查存在两个方面的问题：一是作为基本法的《刑事诉讼法》对技术侦查没有规定。二是对于有侦查权的检察机关并没有赋予技术侦查的权力。实践中检察机关有必要采取技术侦查措施时又是如何处理的呢？在1989年最高人民检察院、公安部《关于公安机关协助人民检察院对重大经济案件使用技侦手段有关问题的答复》中曾规定为：“对经济案件，一般地不要使用技术侦查手段。对于极少数重大经济犯罪案件主要是贪污贿赂案件和重大的经济犯罪嫌疑分子必须使用技术侦查手段的，要十分慎重地经过严格审批手续后，由公安机关协助使用。”即检察机关有必要采用技术侦查措施时，实际上由检察机关请求公安机关来完成。
此次修正案对技术侦查措施的规定从以下几个方面很好地回应了上述现有法律规定中存在的问题，即一是将已经有的安全机关和公安机关的技术侦查措施通过刑事诉讼法规定而走向法治化，二是将这一权力同样赋予检察机关，三是此次修正案还将这一权力的适用进行合理扩大：不仅作用于案件调查，也适用于追捕被通缉或者被批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人。因此可以说，此次技术侦查引入刑诉法，是这次刑诉法修改的一大亮点。
规定技术侦查措施是必要的，对于审批手续上“严格的批准手续”的模糊不清、适用对象上的“其他严重危害社会的犯罪案件”的不确定，存在很多争论。
首先，来看审批程序问题，规定什么样的程序才算得上是“严格的批准手续”呢？陈光中教授指出，“技术侦查由哪一级批准没有规定，我认为这个要卡得更严，是不是由省一级侦查部门的领导批准？” 在我们参与的刑事诉讼法修改草案的的讨论中，甚至于检察院、法院的同志也提出过应当由“省级人民检察院批准”、“省级公安机关负责人批准”、“同级检察机关批准”、“同级检察机关的上级检察机关（即相对于侦查机关上提一级）”等多种方案。但是，在讨论中，一位公安机关的领导同志提到他们刚刚开始侦查的一起案件：在一起恶性杀人案件中，犯罪嫌疑人正在出逃需要立即采取定位跟踪措施防止其逃出本市。在这样一起案件中，如果按照前述多种方案，技术侦查的作用都无法发挥。这一案件是针对追捕的。同理，对于取得证据而言，如果针对一起正在进行毒品交易的犯罪案件，其批准程序不能迅速及时，也无法取得犯罪证据。因为批准需要及时、保密，技术侦查事实上只有侦查单位的负责人批准才符合侦查规律、才符合设立这一措施的初衷。对其批准的合理性控制，可以通过事后监督与追责、程序性法律后果等办法来解决。
其次，适用对象上的不确定性是否为立法上所必要呢？我们认为也是必要的，因为技术侦查在各国适用的原则上包括“只适用于重大案件”的原则，但是对于重大案件，很难将其罪名具体化，在我国，除了少数罪名以外，绝大多数罪名都有可能处以三年以上有期徒刑，都可能是“其他严重危害社会的犯罪案件”或者“重大犯罪案件”，采用现在的概括式规定，符合“大案原则”，也符合我国刑法上对罪名规定的特点，作为刑事诉讼法的条款，只能明确到这个程度。
基于以上理由，我们同意刑事诉讼法修正案中“技术侦查”条款的绝大部分内容，但建议将“严格的批准手续”具体化为：“经过侦查机关负责人的批准”。
四、关于沉默权与如实供述
修正案第四十九条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”首次规定了“不得强迫任何人证实自己有罪”的原则。
一、案情要点提示
2010年2月1日前XX市残疾人就业服务中心作出的XX市残就处字（）第x号行政处理决定是根据《中华人民共和国残疾人保障法》有关规定、《残疾人保障条例》有关规定、《XX省分散按比例安排残疾人就业办法》（省政府第145号令）有关规定。现因《XX省分散按比例安排残疾人就业办法》（省政府第145号令）于2010年2月1日废止，从2010年2月1日起施行的是《XX省残疾人就业规定》（省政府第334号令）。《XX省残疾人就业规定》对残疾人就业就业保障金征收主体、对行政管理相对人不缴纳就业保障金作出行政处理决定主体等均作了新规定。现涉及作出具体行政行为法律适用问题，特别是市残疾人就业服务机构或地方税务机关执法主体分工问题。
1、具体行政行为作出在省政府第145号令施行以后，行政相对人违法行为发生在省政府第145号令施行以前，实体问题适用旧法规定（即《中华人民共和国残疾人保障法》有关规定、《残疾人保障条例》有关规定、省政府第145号令等），程序问题适用新法规定（即《中华人民共和国残疾人保障法》有关规定、《残疾人保障条例》有关规定、省政府第334号令）等。但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。
2、具体行政行为作出在省政府第145号令施行以前，行政相对人违法行为也发生在省政府第145号令施行以前，实体问题和程序问题均适用旧法规定（即《中华人民共和国残疾人保障法》有关规定、《残疾人保障条例》有关规定、省政府第145号令等）。
3、具体行政行为作出在省政府第145号令施行以后，行政相对人违法行为发生在省政府第145号令施行以后，实体问题和程序问题均适用新法规定（即《中华人民共和国残疾人保障法》有关规定、《残疾人保障条例》有关规定、省政府第334号令等）。
二、法律适用有关规定
（一）关于法律规范冲突的适用规则
　　调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决。
　　1、下位法不符合上位法的判断和适用
　　下位法的规定不符合上位法的，原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。
　　法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。
　　2、特别规定与一般规定的适用关系
同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。
　　法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁决。
　　3、地方性法规与部门规章冲突的选择适用
　　地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方性法规根　　法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致（四）规章冲突的选择适用
　　部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
　　国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形选择适用：（1）适用与上位法不相抵触的部门规章规定；（2）与上位法均不抵触的，优先适用根据专属职权制定的规章规定；（3）两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定；（4）能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
　 （二）关于新旧法律规范的适用规则
　　根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（1）法律、法规或规章另有规定的；（2）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（3）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。
（三）关于法律规范具体应用解释问题
　　在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；有专业上的特殊涵义的，该涵义优先；语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。
　　法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。
三、结语
行政机关适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护国家利益和社会公共利益。


　　　　编写人：湖北省宜昌市西陵区人民法院 向建军 2013年1月10日

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