行政诉讼案件简易程序探讨

内 容 摘 要

本文立足于法学理论与审判实践相结合，指出了目前行政诉讼案件均采用普通程序单一形式审理行政诉讼案件已经不能适应该社会发展需要，通过行政审判简易程序试点工作的开展，提出了在行政审判程序中对部分行政案件适用简易程序审理的必要性。，探讨了采用简易程序审理行政诉讼案件试点的具体操作方法。


目前，我国社会正处在转型时期：即从以计划经济为基础的单一社会结构逐步向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。随着我国经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放， 国民经济快速发展，中国特色的社会主义 正在逐步实现。但是，各种社会矛盾也日益凸显出来，新的社会矛盾、新的社会现象，都会在法院审判工作中被反应出来，特别是行政争议的解决，具有独特的社会引导功能，行政争议解决如果稍有不慎，它的辐射力、号召力和影响力远远超过了其它矛盾，极易激发群众与政府矛盾冲突，引起社会动荡。显然于1990年10月1日实施《行政诉讼法》已经不能适应社会的发展，“行政诉讼,因其解决行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的行政争议而被认为是现代法制国家的重要标准之一。” 而《行政诉讼法》第一条规定：“　为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”故修改《行政诉讼法》一直是行政法学届和行政审判实践关注的问题。目前修改《行政诉讼法》理念还没有形成，需要在审判实践中逐步形成。最高人民法院于2010年11月17日发出了法（2010）446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》），在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作正式启动。上述简易程序试点工作的目的是通过简易程序审理行政案件实践，积累简易程序审理经验，为修改《行政诉讼法》提供理论和审判实践素材，提高审判效率。
湖北省高级人民法院根据《通知》精神，确定笔者所在的宜昌市西陵区人民法院为湖北省开展行政诉讼简易程序审判工作的试点法院，并报最高人民法院备案。我院为及时、顺利、有效开展简易程序审判工作的试点工作，于2011年1月29日按照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《通知》等规定，制定《宜昌市西陵区人民法院行政诉讼简易程序试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）并附相关配套文书，上报宜昌市中级人民法院行政庭指导，同年3月中院行政庭答复同意我院方案，并已将上述方案备案。随后我院正式制定了《试点工作方案》并附相关法律文书：（1）《案件适用简易程序审理通知书》；（2）《预备独任审判征求意见书》；（3）《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件适用简易程序开庭审判操作程序规定》；(4)《一审作为类（简易程序）行政判决书》格式；（5）《一审不作为类（简易程序）行政判决书》格式。《试点工作方案》于2011年4月21日经院长签发后提交院审判委员会委员审阅，同年4月26日，我院审判委员会讨论通过了《试点工作方案》及所附相关法律文书，《试点工作方案》即日生效，我院行政诉讼简易程序试点工作正式拉开帷幕。
笔者根据一年多来开展简易程序审理行政诉讼案件情况和行政法学理论，在此对怎样对行政诉讼案件进行简易程序审理，作初浅探讨，以求抛砖引玉。
一、简易程序审理行政诉讼案件的必要性
公正与效率是人民法院行政审判工作主题，建立一套科学完善的审判程序，是实现审判质量与效率的，是实现公平与正义的保证，也是提升司法公信力的关键，同时也可以节约司法资源，降低当事人诉讼成本。 是否通过在行政诉讼审判程序中对部分行政诉讼案件采用简易程序审理，就能实现高效行政审判，是我们应该探讨的问题。行政诉讼简易程序目前还没有法律定义，笔者认为，根据最高人民法院《通知》精神，行政诉讼简易程序是指基层人民法院审理部分行政诉讼案件，采用的较普通程序相对简化的第一审程序，最高人民法院《通知》对适用简易程序的案件作了下列规定：下列案件适用简易程序审理，即：1、涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；2、行政不作为案件；3、当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件 。目前民事审判、刑事审判简易程序均由审判员一人独任审理，笔者认为行政审判简易程序也应该由审判员一人独任审理为妥，这样即可以缓解审判力量不足，也能和另外两大诉讼法保持概念一致。
相对人到法院提起行政诉讼，基本是最后一条救济途径，都希望尽快结案；行政机关作为行政管理方，更希望尽快化解行政争议。如果一场“民告官”的官司花上数月甚至几年，即便最后的判决是公正的，也难以令当事人满意，让社会信服。故实现行政审判高效，在行政审判程序中，对部分行政诉讼案件适用简易程序，是提高行政审判效率的有效途径。
二、试点工作反映出的问题
我院行政诉讼简易程序试点工作开展后主要遇到下列问题：
（一）法律障碍问题。
最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》是我院开展简易程序审判工作客观存在的法律障碍。具体为：（1）《通知》第三条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。” 第七条规定“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。”上述规定说明一是适用简易程序必须经当事人同意。二是当事人就适用简易程序提出异议在任何时间均可。因最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》，当事人只要提出异议理由均成立，如果当事人在一审判决后再提出异议，或在上诉后二审过程中提出异议，法院怎样依法处理？故我院担心适用简易程审理案件会有后遗症。（2）《通知》第四条规定“人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。前述传唤方式，没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判。” 按上述规定，经人民法院一次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。《行政诉讼法》规定是经人民法院二次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。因最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》，我院认为，对经人民法院一次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，不能认同视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，不能决定缺席审判。再关于“没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判”取证过程在审判实践中确实难于操作，达不到事半功倍的效果，往往是事倍功半，还不如采用传票传唤不会留下后患。（3）简易程序是相对于普通程序而言的，其在起诉手续、受理案件程序，传唤当事人或证人的方式、审理程序及审理期限等方面均作了简化。《民事诉讼法》民事案件简易程序即只有独任审理，最高人民法院《通知》对行政简易程序审理行政案件有独任审理、也有合议庭审理，是否与民事案件简易程序即只有独任审理统一起来为好。如果行政诉讼案件采取简易程序合议庭审理，当事人提出异议，需要转普通程序在形式变化实在不明显。
（二）能否化解行政争议问题
《通知》第五条“适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。第六条规定：“使用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内结案。”上述规定不利于化解行政争议。根据我院行政审判实践，为确保行政诉讼案件在三个月内审结，我院要求行政诉讼案件立案后由行政庭送达（该院其它案件均由立案庭送达），防止延期送达；一般情况下要求行政诉讼案件在20日内开庭，为判决准备充分的时间；50日内承办法官必须拿出审理报告，60日内承办法官必须拿出判决；余30天根据具体情况具体处理，如有调解可能的进行庭外调解、尽最大可能化解行政争议。现在行政普通程序审限为三个月，较民事普通程序审限短，而一般行政诉讼案件较民事案件当事人更执着。如果使用简易程序审理的行政案件，要求在立案之日起45日内结案，还应该当庭宣判，一是45日内结案没有足够的时间作协调工作，不利化解行政争议。二是如果适用简易程序审理协调无效，判决审限仅45日，要写出高质量的判决确实时间太短。
三、下一步试点工作思路及建议
我院为行政诉讼简易程序试点单位，目前我院正继续依照最高人民法院《通知》精神和高院、中院要求，继续积极有效地开展简易程序审判行政案件试点工作，加强调研。尽最大努力挑选符合条件的案件进行简易审。同时我们也会按照最高人民法院《通知》精神，进一步完善《案件适用简易程序审理通知书》的内容和送达程序，对适用简易程序审理案件，当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者我院认为不宜继续适用简易程序的，坚持依法转入普通程序审理。对适用简易程序的案件，保证从立案之日起45日内结案，并尽可能一次开庭并当庭宣判，当庭宣判的，五日内通知当事人到本院领取判决书。判决可以在最高法院制定《一审行政判决书样式（试行）》基础上简化，按我院备案格式操作，以提高审判效率。
（一）试点工作要兼顾法律和《通知》
根据我院开展简易审实际情况，面对目前开展试点工作存在的问题，经一年多的实践、调研。笔者建议开展简易程序审判行政案件试点工作，应该兼顾《行政诉讼法》和最高人民法院《通知》，可以在适用普通程序的基础上简化一些环节，简化程度以查清事实为底限，依法达到试点工作的要求和目的。即对第一审行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的，采取普通程序审理，适当简化程序，即依法组成合议庭，在原告起诉手续、受理案件程序，传唤当事人或证人的方式、审理程序及审理期限、判决格式等方面作适当简化（此完全符合最高人民法院《通知》要求），该作法为普通程序简化审理（简称简化审）以不损害当事人利益，不影响当事人权利，不违反《行政诉讼法》为原则，不会给试点法院留下后顾之忧。上述做法实际是将行政诉讼简易程序审判工作的试点变通进行。普通程序简化审理（实际情况和最高人民法院《通知》的合议庭简易程序审判完全相同），既符合法律规定，又达到了行政诉讼简易程序审判工作的目的，且我院可以大胆、大量的开展此项工作。现在老百姓的法律意识已经很强了，试点只能在内部试，试点简化审具体方案见附件。
（二）简易程序应该重点简化判决文书
目前行政判决书的格式结构应该严格按照最高人民法院法发（2004）25号《一审行政判决书样式（试行）》的通知进行制作，如果行政诉讼案件适用简易程序审理，笔者认为应该在上述格式基础上适当简化。具体为：（1）判决书首部、尾部的各项内容表述正确、严谨，对重要的程序事项和诉讼活动表述言简意赅。（2）判决书原诉称、被告辩称如实反映。（3）事实部分“实体及程序事实”应该得到充分展示（4）本院认为部分应该不能省。应该准确归纳了当事人争议焦点，针对行政诉讼的特点，根据查明的事实和有关法律、法规、法学理论，就具体行政行为是否合法，原告诉讼请求是否合理进行了分析论证。需要简化的是判决举证、质证、认证过程，不需要记载详细，对已经认定的证据在事实后面列举即可。具体格式详见附件。通过审判实践看，判决举证、质证、认证过程的写作，需要行政审判法官投入大量时间和精力，而当事人看不懂。有的法官因行政法学理论功底不够，把与所诉行政案件无关，但对其它纠纷相关联的证据进行了认定，给法院解决其它纠纷留下了隐患。
笔者认为，目前我院承担了行政诉讼案件简易审这一项任务，是上级法院对我们的信任，我们应该本着对党的事业负责，对人民负责，对法律忠诚的态度，客观向上级反映试点工作真实情况，并积极提出建议，希望以予采纳，使简易程序审判行政案件试点工作合法、有效的开展下去。对此，笔者专门拟定了宜昌市西陵区人民法院行政案件简易程序试点工作方案2（建议稿），为《行政诉讼法》出台，合法的开展简易程序审判行政案件试点工作做力所能及的事情。


附作者通讯地址：湖北省宜昌市西陵区体育场北路2号宜昌市西陵区人民法院

向建军电话：0717-6736940 18972005929
方正权电话：0717-6732166 18986778999



附件
1、宜昌市西陵区人民法院行政案件简易程序试点工作方案2。（建议稿）
2、《一审作为类（简化审程序）行政判决书》格式
3、《一审不作为类（简化审程序）行政判决书》格式



附件1
宜昌市西陵区人民法院
行政诉讼案件简易程序试点工作方案2
（建议稿）
根据最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，湖北省高级人民法院经研究确定我院为我省开展行政诉讼简易程序审判工作的试点法院，并已将我院报最高人民法院备案。为及时、顺利、有效开展该项工作，我院按照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《通知》等规定，已制定试点工作方案，因客观存在的法律障碍，为此特提出新方案如下:
一、由本院制作《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件普通程序简化审开庭审判操作程序规定》，开庭原则按上述《规定》执行。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。
《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件普通程序简化审开庭审判操作程序规定》的特点主要为：
第一、开庭前的准备
湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市农村土地承包经营权流转暂行办法》的通知

株政办发〔2009〕3号
　

各县市区人民政府，市政府各有关局委办：

　　经市人民政府研究同意，现将《株洲市农村土地承包经营权流转暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



　　二○○九年一月二十三日



　　株洲市农村土地承包经营权流转暂行办法

　　第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定，结合本市实际，制定本暂行办法。

　　第二条本暂行办法适用于本市行政区域内农村土地承包经营权的流转。林地林木流转按有关法规及规定执行。

　　第三条农村土地承包经营权流转的总体要求及目标。应当在坚持农户家庭承包经营制度的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。到2020年，全市农村耕地流转面积达到耕地总面积的50%以上，山地流转面积达到40%以上，农村土地适度规模经营比例达到30%以上，农村一家一户生产基本实现与市场的有效对接。

　　第四条农村土地承包经营权流转的方式及当事人。

　　（一）农民在流转承包土地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规规定的方式进行。

　　（二）土地承包经营权流转的受让方主要是农户，也可以是境内农业企业、工商企业、事业法人或者农村集体经济组织、农民专业合作组织，也可以是境外农业生产、加工企业或者农业科研推广单位。

　　第五条探索农村土地承包权益有效实现形式。

　　（一）在全省率先推行开展农村土地承包经营权抵押、交易试点，允许农民将土地承包经营权流转收入作为质押物到村镇银行抵押贷款，进一步盘活农村土地流转市场。

　　（二）鼓励各地结合优势特色产业，成片集中流转承包土地。外出务工农民可以通过集体经济组织或流转服务组织托管承包土地，对托管的承包土地，集体经济组织或流转服务组织可以代为组织流转，流转收益归原承包方。

　　（三）鼓励农民在自愿的基础上将承包土地的剩余承包期一次性流转出去。土地流转受让方经原承包方同意后，可以对以转包、出租方式取得的土地进行再流转；以转让、互换方式取得的土地可以直接进行再流转。

　　（四）鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃承包地的农民，各地可结合实际，制定相应的鼓励政策，给予补偿、补助。

　　（五）注重做好撂荒土地流转工作。对撂荒一年以上的承包土地，集体经济组织要组织代耕，代耕收入及该耕地上的国家各种补贴归代耕者。对举家长期外出且失去联系农户的撂荒土地，集体经济组织要代为流转。

　　第六条土地承包经营权流转双方的有关费用，应当本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则确定。

　　（一）流转资金可以是现金，可以是以实物计价、货币兑现，也可以是粮食等农产品或者双方议定的其他物品，对将土地承包经营权入股的，应当采取保底分红的方式。

　　（二）对流转期限超过3年的土地承包经营权流转价格的确定，应当考虑价格变化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段确定补偿标准。

　　第七条加大对土地承包经营权流转的扶持力度。

　　（一）加大财政扶持力度。市财政每年安排一定的资金，用于扶持农村土地流转，对达到一定规模和期限的流转双方和规模经营主体进行奖励补贴。对连片流转、形成规模经营的，要优先立项、优先投入、优先建设，不断改善和优化农村土地流转和农业适度规模经营基础设施条件。

　　（二）加强金融信贷支持。在符合信贷政策的前提下，为龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。允许农业产业化龙头企业、农民专业合作组织和规模经营大户采取土地承包经营权证进行抵押。支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，解决短期资金不足的问题。

　　（三）给予用地政策倾斜。各县市区应根据实际情况，在符合土地利用总体规划的情况下，对达到一定规模经营的农业企业和组织，按土地流转面积的一定比例配套安排必需的生产生活用地（包括农产品加工用地），其生产生活用地比照农村集体建设用地管理，依法办理农用地转用手续，并按规定程序供地，禁止占用基本农田。项目终止或者用途与土地流转项目不一致的，依法收回集体土地。

　　（四）建立相关优惠政策。各级工商行政管理部门对流转土地后进入城镇经商或办企业的农民，要参照下岗失业再就业人员管理办法。对承包土地全部流转出去且进入城镇从事二、三产业的农民，可享受城镇居民同等待遇。从事企业经营行为的农民，可享受兴办企业的相关优惠政策。各县市区提供的公益性岗位要优先安排流转土地的农民，其子女可在县市区教育部门指定学校就学，享受与城镇居民子女同等待遇。

　　第八条探索建立土地流转承包经营权社会保障机制。

　　（一）对迁入城镇定居，有稳定职业和固定住所的农民，可实行村民改居民，在全省率先推行农民以土地承包经营权换城镇社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房试点。

　　（二）建立城乡统筹的社会保障机制。逐步建立包括农村养老保险、合作医疗、最低生活保障、社会救助等多层次的社会保障制度，对土地流转的村民，入城可参加城镇职工或农民工的社会保险，回乡可参加农村社会保险，社会保险关系能衔接，可转移。

　　第九条明确流转双方主体的责任。

　　（一）流转一方当事人采取欺诈、胁迫等手段，使对方在违背真实意愿的情况下订立的流转合同，受损害方有权依法请求人民法院或者农村土地承包仲裁机构变更或者撤销。

　　（二）发包方有下列行为之一的，应当依法承担相关民事责任：

　　强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的；

　　假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的；

　　以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包的；

　　将承包地收回抵顶欠款的；

　　其他侵害土地承包经营权的行为。

　　第十条规范农村土地承包经营权流转管理。

　　（一）健全农村土地承包经营权流转管理机构。在县市区经管局设立土地承包经营权流转服务中心，负责土地承包经营权流转服务日常工作，在乡（镇）经管站设立土地流转服务站，负责辖区内土地流转服务工作。各村土地流转托管服务工作由村委会承担。

　　（二）县市区和乡镇两级要建立农村土地流转登记管理制度。鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务。以委托方式流转的，应由承包方出具土地流转委托书。达成流转意向，进行流转时，应按照全省统一制订的流转合同规范文本签订书面流转合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任等。

　　（三）建立市、县、乡镇土地承包和流转信息系统，构建完善的流转信息网络。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。

　　（四）建立土地流转纠纷信访接待制度。扩大农村土地承包和流转纠纷仲裁试点，解决因土地承包经营权流转发生纠纷和矛盾，逐步建立“乡村调解、县级仲裁”的农村土地纠纷调处机制。

　　第十一条加强对农村土地流转的领导。市里成立农村土地承包经营权流转工作协调领导小组，由分管农业副市长担任组长，市农办、国土、财政、金融证券办等相关单位为领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在市经管处。各县市区、乡（镇）也要成立相应领导机构，加强对农村土地流转工作的管理。

　　第十二条各县市区人民政府可以根据本暂行办法，制定具体实施意见。

　　第十三条本暂行办法自2009年2月1日起施行。