从公正视角看我国现行行政复议体制

向品 提要：人类具有天然的公正情感，当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系。美国为了通过《联邦行政程序法》保证了听证官的公正裁判。我国司法实践让人们对现行复议制度的公正性产生怀疑。因此，必须对复议体制重新建构，本文针对该话题提出了自己的看法。
关键词：公正 行政复议 行政复议委员会
一、 行政复议的价值——公正
行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。
人类具有天然的公正情感，在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的基本前提。当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点，程序公正是人们在设计解决权益冲突制度时的首选法律价值。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，否则，程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于操纵者方向发展。如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系，则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。所以，凡涉嫌于有违公正的程序操纵者不得再介入此程序，不得对该程序的发展施加任何影响。
美国行政法官的独立化过程就是典型代表。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据各行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的政党理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。从hearing examiner到administrative law judge，标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。
英国的公民宪章也要求公共机构必须“永远为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。申诉程序应尊循易接近、简便、快捷、公平、可信赖等七项原则。其中，“易接近”指规则为公众所周知；“简便”指抑郁理解和利用；“快捷”指为各项活动舍得时间限制，并使参与者能够一直知晓程序的进展状况；“公平”指进行全面的、无偏私的审查；“可信赖”指能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。
澳大利亚行政审查委员会认为，行政机关应寻求有效方法博爱正行政复议官员在组织上与做出原决定的人相分离。这种组织上的分离有助于加强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对远决定进行全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“覆盖外表显得的是公正的，并且呈现看来是公平的，则很可能得到公平、公正的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体形式权力的人所作决定的信心。”也只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应”（normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确性，才能得到实现。
澳大利亚行政审查委员会所建议增强行政复议独立性的方法有：行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者手同一个主观的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应进可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
二、 现行复议体制阻碍公正性
从1999年到2001年，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上，这使我们对行政复议的公正性产生怀疑。由此产生的结果是行政诉讼案件的增多和信访在民间的推崇。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式——行政复议，毋庸质疑，公正性的确实是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。
实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的裁决者能够公正地解决纠纷。在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，职能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在作出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地作出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害关系的背景之下，再让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件，且最终仍然由行政复议机关作出复议决定，这种纠纷解决的过程怎能体现最起码的公正？因此，复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。
事实已表明，由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件根本就无法保障复议结果的公正性。因此，必须在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体的设想是：（1）在全国范围内形成四级，分工如下：对县级人民政府各工作部门、乡（镇）级人民政府及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对市级人民政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对省级人民政府的各工作部门、市级人民政府及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。实行垂直领导的行政机关，由市级以上政府设立的复议委员会解决争议。⑵上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。这就避免了“行政系统内部官官相互”。⑶应使复议委员会的级别比同级政府各部门高半级，使后者有义务接受前者监督，听从其指挥，并自觉履行前者裁判的义务。⑷各行政复议委员会的人员管理、职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核与所在政府无关，由各级行政复议委员会掌握。行政复议经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。⑸处理复议案件时，实行民主合议制，确保行政复议决定的公正。
三、 结语
以公正为导向，我国许多行政法学专家都对行政复议体制提出了自己的意见。如建议设立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质辩制度、复议案件材料公开制度及告知诉讼权利制度等。这些理性的设计是建立在“完美的正义需求完美的程序”这一理念基础之上的。殊不知，“理性是灰暗时间中微弱的烛光，它绝无能力照亮整个宇宙，但是只要使用得当，就足以使人绕过深渊。把理性的烛光当作照亮宇宙的太阳是空想，把理性的烛光当作是昆虫身上的荧火，因其微弱而任意蹋灭，则是残忍。所以，不恰当地对待人的理性能力，或夸大或贬低，都将殊途同归与对人的理性的泯灭和对人的专制。”（刘军宁《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第46页）同样，如果不能正确对待程序正义的价值，夸大程序的价值，也会导致程序价值的毁灭。行政程序的过分肥大化，不仅会降低行政效率，增加社会成本，导致相关社会关系不确定，而且最终会伤及行政程序本身的价值。（姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社第206-208页）建议考虑将当事人程序选择权之法理导入复议程序构造之中。即行政复议程序中设置简易程序和普通程序，由当事人进行选择适用，而且普遍程序中的程序规定应考虑当事人的选择权（前揭《行政执法研究》，第210页）这样，一方面能保障制度设计符合人权要求，又能最大限度到达到公正。

作者系中南财经政法大学法学院学生


浅谈证人证言和鉴定结论能否作为司法会计鉴定的依据

庞 建 兵（f_accounting@163.com）


在司法会计实践中,对于证人证言和鉴定结论能否作为司法会计鉴定的依据,认识不一。有的同志认为,司法会计鉴定人应充分占有各方面的资料,包括利用证人证言和鉴定结论，这样才能保证作出的鉴定结论是科学、客观和公正的。笔者认为这种观点是值得商榷的。
首先，从司法会计鉴定的对象和依据来看，司法会计鉴定的对象是案件中所涉及的财务会计资料和相关实物。一个案件涉及的财务会计资料很多,但并不是所有的财务会计资料都能成为司法会计鉴定的对象,也并不是都可以作为司法会计鉴定的依据。作为司法会计鉴定对象和依据的财务会计资料必须具备以下条件,第一，必须是有必要而且通过运用财务会计专门知识能够解决财务会计专门性问题的财务会计资料。第二,必须是在案件中所涉及的财务会计活动过程中形成的财务会计资料,这是保证司法会计鉴定结论科学客观的必备条件。经济组织的财务会计活动是十分频繁的，由此而形成的财务会计资料也很多，但是，对于具体案件来讲，只有记录案件所涉及到的财务会计活动的财务会计资料才能成为此案司法会计鉴定的对象。第三,必须是由司法机关经法定程序收集的财务会计资料,这是对司法会计鉴定对象的程序性保证。由上可知,证人证言和鉴定结论,既不属于财务会计资料的范围,也不具备成为司法会计鉴定对象的条件。因此，在司法会计鉴定中将其作为鉴定的依据是没有客观依据的。
其次，就证人证言和鉴定结论本身而言，它与司法会计鉴定结论都属于案件中的诉讼证据,都是用来证明案件中的相关事实的。我国诉讼法明文规定,证据必须经过查证属实才能作为定案的依据。在未经法庭查证属实之前,证人证言和鉴定结论本身也是待证事实,是不确定的。司法会计鉴定人员既无权对证人证言和鉴定结论进行查证,也无此必要。因此,利用不确定、待查证的证人证言和鉴定结论作为司法会计鉴定的依据,所作出的鉴定结论本身也是不科学不可靠的。
第三、利用证人证言和鉴定结论作为司法会计鉴定依据的理由站不住脚。实践中将证人证言和鉴定结论作为司法会计鉴定依据的理由是，如果不利用证人证言和鉴定结论就无法作出司法会计鉴定结论。在具体的案件中,如果不依据证人证言和鉴定结论就无法作出鉴定结论的话，这本身就说明,案件中的财务会计资料没有对案件中有关财务会计事实构成完整的记录,财务会计资料也不能完整地证明案件所涉及的财务会计事实，财务会计资料本身不具备鉴定的条件,不足以作鉴定。同时，就证人证言和鉴定结论而言，它们对案件中有关财务会计事实的证明，是从司法会计鉴定结论以外的角度进行的，其可靠性也是不确定的，其本身也需要其他证据，如司法会计鉴定结论来加以证明。从证据理论来讲,案件中的所有证据都应相互印证,而且互不矛盾。如果司法会计鉴定结论是依据证人证言和鉴定结论中对有关财务会计事实的确认作出的,这本身就不符合证据使用的规则。我国刑事诉讼法第162条第三款规定“证据不足,不能认定被告人有罪的,应当作出证据不足,指控的犯罪事实不能成立的无罪判决。”这就说明,在司法实践中,鉴定人应遵守国家的有关法律和鉴定原则,对于不具备鉴定条件,检材不足以作出鉴定结论的鉴定案件,不能为了凑足证据，为了满足某方面的要求或为了给犯罪嫌疑人定罪而依据财务会计资料(包括实物)以外的其他证据或资料作出司法会计鉴定结论。
在司法实践中,将证人证言和鉴定结论作为司法会计鉴定的依据而出具鉴定结论的做法是十分有害的。对于案件中有关财务会计专门性问题，鉴定人不能从技术上进行突破时,采用证人证言和鉴定结论,作出满足办案人员需要的鉴定结论,这不仅违背了鉴定人员的职业道德和客观、科学的鉴定原则,造成鉴定结论的不科学不客观,影响了司法会计鉴定结论的可信度,而且也会造成一些冤假错案,给当事人造成损害,甚至会为此而负赔偿责任。因此,在司法实践中，遇到这种情况时应坚持实事求是的态度和客观科学的鉴定原则,不受外界的影响和干扰，当不能作出鉴定结论时应向送检单位说明原因，退回案件。
（发表于《人民检察》1998年第8期）
（作者单位：最高人民检察院检察技术科学研究所司法会计室）