论对ADR的司法审查

周成泓


一、ADR基本法
当代ADR的迅速发展，特别是在司法体系中的广泛应用，使得将其纳入规范化和法制化轨道成为现实需要，其目的是既充分发挥ADR的功能和优势，又不致造成对司法乃至法治的破坏和威胁。目前，世界各国在ADR立法方面尚未形成具有普遍性的制度和经验，还没有系统的ADR法。笔者一下对其作一个初浅的探讨。
目前，绝大多数国家在建构多元化纠纷解决体系时，都是先确定权力的配置，明确划分各种纠纷解决机制的法律性质，对纠纷解决机构的权限。人员构成、功能和基本原则作出原则性的规定。这类调整可称为ADR基本法，包括宪法对替代性纠纷解决方式的原则规定，法院组织体系方面的法律制度对司法权于ADR之间关系的界定，以及司法于行政权在不同的纠纷解决中的权限划分，等等。还包括民事诉讼法的有关规定。近年来，随着社会发展利用ADR的客观需求增加，一些国家专门制定了宏观的ADR法案或对先行民诉法典进行了修改，以表明国家对发展ADR的政策和基本措施。
此外，多数国家通过专门法建立不同形式的替代性纠纷解决方式机制，如在民事诉讼中建立仲裁、调解等制度；通过劳动法建立劳动法院或劳动调解、劳动仲裁等机构；通过消费者权益保护法建立相关的纠纷解决机制等。其中每一种ADR制度都可能形成一个独立的法律机制。
再次，当各种不同性质和形式的ADR发展到一定阶段之后，还应根据需要适时通过法律法规、政策、司法解释等，对社会保障制度、司法制度、行政管理制度之间进行总体协调，建立相互间的衔接和协调机制。
最后，当ADR在实践种出现新的需求和问题时，可以通过制定发布新法规、修改现行法、授权法院或主管机关通过内部或局部规则进行实验和探索等方式，经过一定实践的经验积累之后，再以普通法形式进行确认和规范。另一方面，对于某些发展中的新领域，则可以鼓励有关社会团体和企业以自治方式探索纠纷解决的途径。
二、ADR程序法
正当的程序保证是现代ADR的基本原则，也是ADR法制化的重要内容。当代各国的ADR法主要是指其程序法，其内容除了ADR运作的基本原则以外，主要是围绕程序的各个环节作出的具体规定。ADR的基本原则依ADR性质和形式的不同而各有侧重，例如我国人民调解和法院调解均强调自愿、合法及非诉讼必经阶段三原则，其他国家和地区的ADR制度也都存在明确规定的，或虽未明确规定但体现在程序中的基本原则。
当代ADR程序根据其性质也各有不同，例如，法院附设ADR受司法权的性质所决定，必然在实体和程序两方面较民间ADR更为严格；而行政性ADR则依行政裁量权的权限可以有一定程度的灵活性。然而，由于法院附设ADR与当事人的诉讼权利关系最为直接和密切，程序保证也就显得最为重要。
理论上，惟有司法的解决才是真正具有终局性的，然而在现实的民事司法制度的建构和民事纠纷解决的实践中，贯彻始终的还是当事人主导原则，当事人的处分权在某种程度上可以成为限制或免除司法权正当行使的正当理由。例如，仲裁契约可以作为对抗司法审查的理由。当代追求司法效率的时代思潮更倾向于减少或限制司法审查的范围，并且积极主张当事人以契约方式合意解决纠纷，这是多数ADR处理结果采用的形式。但另一方面，司法审查的权限和必要性仍然存在，这不仅是社会对正义公平价值的最高保障措施，实际上也是为了更好地提高司法效率、节约司法资源的需要。
对ADR解纷结果的司法审查的最典型的方式有以下两种：
第一、法定审查。法定审查重在对ADR的监督，通过对处理结果的审核、确认或批准、登记等形式，排除其实体内容重和程序上可能存在的违法或其他问题及瑕疵，使其产生法律效力，避免因事后当事人再行起诉或上诉而造成资源浪费。这方面的例子如我国台湾地区对于乡镇市调解的司法审查，其《乡镇市调解条例》第23规定：“成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核”、第24条规定：“调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉”。
第二、依当事人申请的司法审查。这种审查一般是在ADR的处理结果达成或作出并且生效后，当事人一方或双方认为该结果具有法定无效或可撤销要件，从而向法院提起诉讼，主张宣告该结果无效或将其撤销。对ADR处理结果是否具有无效要件的司法审查实际上不是对权利、义务的确定，而是对法律适用的妥当与否的一种评价。因此，审查主要是针对纠纷解决的过程本身。依当事人申请的司法审查既可以是针对法院外的纠纷解决机关作出的、未经法院审核的纠纷处理结果，也可以是已经法院审核的ADR文件。
即使是对诸如仲裁裁决这种具有终局效力的处理结果，法院也往往拥有最高的审查权，可以通过诉讼程序宣告其无效、不予执行或将其撤销。
在当代民事纠纷的解决重，基于当事人自治和效益两个基本原则，对ADR处理结果的司法审查应该限制在尽可能效的范围内，以避免司法资源的浪费。

上海市人民政府


上海市人民政府关于批转市建设交通委、市市政局、上海世博局制订的《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》的通知

沪府发〔2007〕24号 　
　

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将市建设交通委、市市政局、上海世博局制订的《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》转发给你们，请按照执行。

上海市人民政府
二○○七年七月二十七日

中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法

　　为规范中国2010年上海世博会园区管线综合管沟的建设和管理，制定本办法。
　　第一条（适用范围）
　　经市政府批准的中国2010年上海世博会场址规划红线范围内管线综合管沟的建设和管理，适用本办法。
　　第二条（定义）
　　本办法所称上海世博会园区管线综合管沟（以下简称“世博综合管沟”），是指上海世博会园区范围内沿北环路、西环路、南环路和沂林路，设置于地面以下，用于容纳多种公共设施管线及其附属设施（包括延伸至地面的附属设施）的构筑物。
　　纳入世博综合管沟的公共设施管线（以下简称“管线”），包括电力、电信（含有线电视）、给水、交通信号等公共设施管线。
　　附属设施包括用于维护世博综合管沟正常运行的排水、通风、照明、电气、通讯、安全监测系统等。
　　第三条（管理部门）
　　市市政局是世博综合管沟的行政管理部门，负责实施本办法。市市政工程管理机构具体负责实施本办法。
　　上海世博会筹备和召开期间，世博综合管沟的管理工作由上海世博局负责协调。
　　发展改革、规划、土地、建设、财政、价格、监察等相关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。
　　第四条（规划和设计要求）
　　世博综合管沟规划和建设应当符合城市规划和世博会园区总体规划，并与各项专业规划相协调。
　　世博综合管沟规划区内的管线规划，应当与综合管沟建设规划相衔接。已明确纳入世博综合管沟的管线，不再保留另外建设的管线位置。
　　世博综合管沟的规划设计应当充分考虑区域开发与改造时公用设施容量的需要，按照世博综合管沟建设标准，为沟内管线的新建、改建、扩建预留足够空间容量。
　　第五条（建设要求）
　　世博综合管沟的设计、施工、监理，应当符合国家和本市有关设计、施工、监理的技术标准和规范，并由具有相应资质的单位承担。
　　第六条（设计变更）
　　建设单位应当按照《建设工程规划许可证》的要求和批准的设计文件进行世博综合管沟的建设，不得擅自变更批准内容，确需变更的，应当由原审批机关批准。
　　第七条（相关手续办理）
　　世博综合管沟进行建设时，需穿越城市道路、地下铁道、民防设施、河道、绿（林）地，或者涉及消防安全、树木保护的，建设单位应当按照相关法律法规规定办理相关手续。
　　第八条（竣工验收和备案）
　　世博综合管沟竣工后，建设单位应当按照国家和本市的有关规定进行验收，经验收合格方可交付使用。
　　世博综合管沟竣工验收合格后，建设单位应当按照国家和本市的有关规定向建设行政管理部门备案。
　　建设行政管理部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家和本市有关建设工程质量管理规定行为的，应当责令限期整改，整改后重新组织竣工验收。
　　第九条（管线工程档案）
　　世博综合管沟竣工验收前，建设单位应当提请城建档案管理机构对管线档案进行专项验收，并在世博综合管沟竣工验收后6个月内，向城建档案管理机构报送管线工程档案。
　　第十条（维护管理）
　　上海世博会筹备和召开期间，市市政工程管理机构可以委托专业机构（以下简称“维护管理单位”）负责世博综合管沟的日常维护。
　　上海世博会闭幕后，市市政工程管理机构可以通过招标方式，择优选取维护管理单位对世博综合管沟进行日常维护管理。
　　第十一条（维护管理单位的义务）
　　维护管理单位应当履行以下义务：
　　（一）保持世博综合管沟内的整洁和通风良好。
　　（二）搞好安全监控和巡查等安全保障。
　　（三）配合和协助管线单位的巡查、养护和维修。
　　（四）负责世博综合管沟内共用设施设备养护和维修，保证设施设备正常运转。
　　（五）世博综合管沟内发生险情时，采取紧急措施并及时通知管线单位进行抢修。
　　（六）制定世博综合管沟应急预案。
　　（七）为保障世博综合管沟安全运行应履行的其他义务。
　　第十二条（管线单位的义务）
　　世博综合管沟入沟管线单位（以下简称“管线单位”）应当履行以下义务：
　　（一）对管线使用和维护严格执行相关安全技术规程；
　　（二）建立管线定期巡查记录，记录内容应包括巡查时间、地点（范围）、发现问题与处理措施、上报记录等；
　　（三）编制实施沟内管线维护和巡检计划，并接受市市政工程管理机构的监督检查。
　　（四）在世博综合管沟内实施明火作业的，应当严格执行消防要求，并制定完善的施工方案。
　　（五）制定管线应急预案。
　　（六）为保障入沟管线安全运行应履行的其他义务。
　　第十三条（禁止行为）
　　在世博综合管沟安全保护范围内，禁止从事下列活动：
　　（一）排放、倾倒腐蚀性液体、气体；
　　（二）爆破行为；
　　（三）擅自挖掘城市道路；
　　（四）擅自打桩或者进行顶进作业；
　　（五）危害综合管沟安全的其他行为。
　　在前款规定范围内，确需挖掘城市道路的，应当经过市市政工程管理机构审核同意，并采取相应的安全保护措施；确需从事打桩或者顶进作业的，应当在施工的五日前向市市政工程管理机构报告，提供相应的施工安全保护方案，并在施工中按照该保护方案采取安全保护措施。
　　第十四条（进入综合管沟）
　　需要进入世博综合管沟的人员应当向维护管理单位申请，维护管理单位应有人员同时到场，但相关维护人员或依法执行公务者因紧急事故进入或使用的除外。
　　未经同意擅自进入世博综合管沟的，维护管理单位应当及时制止，并向世博综合管沟管理部门报告。造成损害的，维护管理单位可以采取必要措施及时处理，所需费用由擅自进入者承担。
　　第十五条（管线变更）
　　管线单位在世博综合管沟内进行管线重设、扩建、线路更改等变更时，应当与相邻的管线单位协商，并符合技术标准的要求。
　　管线变更开工前，管线单位应当将施工方案报市市政工程管理机构备案。
　　第十六条（建设费用承担）
　　世博综合管沟建设费用，由政府确定的投资建设单位负责筹措。
　　管线单位应当分担世博综合管沟建设费用，分担费用原则上不超过原管线直接敷设的成本。
　　第十七条（管理费用承担）
　　世博综合管沟管理费用包括综合管沟的日常巡查、大中修等维护费用、管理及必要人员的开支等费用。
　　世博综合管沟管理费用中的大中修等维护费用由政府承担，其他管理费用由管线单位按照入沟管线分摊。
　　管理费用的指导价格，由市市政局会同市物价管理部门制定。
　　第十八条（专账管理）
　　综合管沟的管理费用应当设立专门帐户进行管理，并依照相应的分摊办法由维护管理单位收取后存入该账户，专门用于世博综合管沟的管理。
　　维护管理单位应当每年定期公布年度相关管理费用的使用情况。
　　第十九条（紧急情况的费用承担）
　　遇到紧急情况时，处理该类情况所产生的费用可由维护管理单位从专门账户先行垫付。其中，因灾害和不可抗力发生损害的，由自然灾害发生区域的综合管沟管线单位分摊；发生人为损害的，向责任人追偿。
　　第二十条（行政处罚）
　　在世博综合管沟建设和使用过程中，有违反相关法律、法规、规章规定的行为的，由相关管理部门按规定处罚。
　　第二十一条（技术标准）
　　世博综合管沟建设标准，由市建设交通委会同有关部门制定。
　　世博综合管沟运行标准，由市市政局制定。
　　第二十二条（施行日期）
　　本办法自印发之日起施行。

上海市建设和交通委员会
上海市市政工程管理局
上海世博会事务协调局
二○○七年七月十六日